TDI-ის შეფასება კონსტიტუციაში რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვაზე

2017 წლის საგაზაფხულო სესიაზე, პარლამენტმა, მეორე მოსმენით, საქართველოს კონსტიტუციაში შესატანი ცვლილებების პროექტი მიიღო[1], რომელიც საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიამ შეიმუშავა. საკონსტიტუციო რეფორმის ფარგლებში მომზადებული ცვლილებები რელიგიის თავისუფლების დებულებებსაც შეეხო.

2017 წლის 19 ივნისს ვენეციის კომისიამ კონსტიტუციის ცვლილებების პროექტის თაობაზე გამოაქვეყნა მოსაზრება და სახელმწიფოს არაერთი კონსტიტუციური დებულების შეცვლისაკენ მოუწოდა. კომისიამ, შეაფასა რელიგიის თავისუფლების მუხლის შინაარსიც.

კონსტიტუციური ცვლილებების მეორე საპარლამენტო მოსმენაზე მიღებამდე TDI რამდენიმე მნიშვნელოვან პრობლემაზე ამახვილებდა ყურადღებას. კერძოდ:

  • კონსტიტუციის ცვლილებათა თავდაპირველი პროექტით, შესუსტდა ჩანაწერი რწმენის და აღმსარებლობის თავისუფლების შესახებ;
  • გაძლიერდა დომინანტი რელიგიური გაერთიანების პრივილეგირებული პოზიცია;
  • გაჩნდა რელიგიის თავისუფლებისა და სეკულარობის დაცვის სტანდარტების გაუარესების რისკები.[2]

 რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის ფარგლების გაფართოება

კონსტიტუციის მოქმედი რედაქციით,  სიტყვის, აზრის, სინდისის, აღმსარებლობისა და რწმენის თავისუფლების შეზღუდვა შესაძლებელია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუკი მათი გამოვლინება ლახავს სხვათა უფლებებს.

კონსტიტუციური ცვლილებების პროექტის მეორე საპარლამენტო მოსმენამდე, შეზღუდვის ფარგლებთან დაკავშირებით მოსაზრება გამოთქვა ვენეციის კომისიამ. კომისიის აზრით, არსებული შეზღუდვის ფარგლები წარმოშობს რისკს, რომ უფლების დაცვასა და სხვა ინტერესს შორის, ადეკვატური ბალანსის დაცვის პროცესში, რწმენისა და სინდისის თავისუფლება განიმარტოს ზედმეტად ვიწროდ, ხოლო “სხვათა უფლებების” დარღვევა საპირისპიროდ - ზედმეტად ფართოდ.

საქართველოს პარლამენტმა, ვენეციის კომისიის რეკომენდაციის გაზიარების საფუძვლით, მეორე საპარლამენტო მოსმენის ფარგლებში, წარმოდგენილი დებულება შემდეგნაირად ჩამოაყალიბა:

“ამ უფლებათა შეზღუდვა შეიძლება მხოლოდ კანონის შესაბამისად, დემოკრატიული საზოგადოების არსებობისათვის აუცილებელი სახელმწიფო ან საზოგადოებრივი უსაფრთხოების უზრუნველყოფის, დანაშაულის თავიდან აცილების, ჯანმრთელობის დაცვის, მართლმსაჯულების განხორციელების ან სხვათა უფლებების დაცვის მიზნით.”[3]

TDI მიიჩნევს, რომ ამგვარი ჩანაწერით სახელმწიფომ  რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის ფარგლები კი არ დაავიწროვა, არამედ პირიქით, გააფართოვა, რაც წინააღმდეგობაშია როგორც ვენეციის კომისიის რეკომენდაციებთან, ასევე ადამიანის უფლებათა და ძირითად უფლებათა ევროპული კონვენციის ნორმებთან.

კონსტიტუციური ცვლილებების პროექტში შეზღუდვის შესახებ წარმოდგენილი დებულება ასუსტებს რწმენის, აღმსარებლობის, სინდისის თავისუფლებების დაცვის სტანდარტებს. აქამდე, საქართველოს კონსტიტუცია მხოლოდ “სხვათა უფლებების დასაცავად” ითვალისწინებდა აღნიშნული უფლებების შეზღუდვას. ცვლილებების შემდეგ კი, მას ახალი საფუძვლები დაემატა.

მოცემული დებულების შემუშავებამდე, საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარემ ი. კობახიძემ აღნიშნა, რომ კონსტიტუციის მოქმედ რედაქციაში ძალიან მაღალი სტანდარტითაა დაცული რწმენის თავისუფლება და ვენეციის კომისიის რეკომენდაციით შეზღუდვის საფუძვლები უნდა დაზუსტდეს.[4]

მნიშვნელოვანია, რომ ვენეციის კომისია საუბრობდა იმ გარემოებაზე, რომ მოქმედი რედაქციის შეზღუდვის ფარგლები (“სხვათა უფლებების დასაცავად”) შესაძლებლობას იძლევა, ეს წინაპირობა განიმარტოს ზედმეტად ფართოდ. ცხადია,  ამ დებულების დაკონკრეტების შესახებ რეკომენდაციის მიზანი რელიგიის თავისუფლების სტანდარტის გაძლიერებაა და არა შესუსტება.

საპარლამენტო განხილვების პირობებში, კონსტიტუციურ პროექტში ახალმა დებულებამ, ვენეციის კომისიის რეკომენდაციის საწინააღმდეგოდ, კი არ დააკონკრეტა შეზღუდვის საფუძვლები, არამედ პირიქით - გააფართოვა. ამასთან, გააფართოვა იმდენად, რომ გასცდა ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-9 მუხლში გათვალისწინებული (რელიგიის თავისუფლების) შეზღუდვის ფარგლებსაც.

TDI მიიჩნევს, რომ რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის მოქმედი ფარგლები (“სხვათა უფლებების დასაცავად”) უფლების დაცვის უფრო მაღალ სტანდარტს ადგენს, ვიდრე შემოთავაზებული რედაქცია, რომელიც წარმოშობს რელიგიის თავისუფლების სფეროში უხეში ჩარევის რისკებს.

კონსტიტუციურ პროექტში ჩამოყალიბებული დებულება რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვასთან დაკავშირებით სტრუქტურულად ჰგავს  ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის 9.2. მუხლში ჩამოყალიბებულ დებულებას რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვასთან დაკავშირებით. თუმცა, ის კონვენციის შინაარსობრივ ნაწილთან არ არის თანხვედრაში. კონსტიტუციურ პროექტში წარმოდგენილი შეზღუდვის ლეგიტიმური მიზნები სცდება ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის შეზღუდვის საფუძვლების ჩამონათვალს.  მაგალითად, კონვენციის მე-9 მუხლით გათვალისწინებულ შეზღუდვის საფუძვლებს არ წარმოადგენს: სახელმწიფო უსაფრთხოება; დანაშაულის თავიდან აცილება, მართლმსაჯულების განხორციელება.

მაგალითისთვის, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო დაუშვებლად მიიჩნევს რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვას “ეროვნული უსაფრთხოების” საფუძველზე. სასამართლოს აღნიშნული მიდგომა  დემოკრატიული საზოგადოების  ამოსავალ წერტილად მიაჩნია[5]. ამასთან, უნდა აღინიშნოს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენცია სახელმწიფო უსაფრთხოების (უშიშროების) საფუძვლით, მხოლოდ სამართლიანი სასამართლოს, პირადი და ოჯახური ცხოვრების ხელშეუხებლობის, შეკრების და გაერთიანების და მიმოსვლის თავისუფლების შეზღუდვას მიიჩნევს დასაშვებად, ხოლო რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვას ამგვარი საფუძვლით გამორიცხავს.

ამასთან,  კონსტიტუციის პროექტში წარმოდგენილი მე-16 მუხლის მე-3 ნაწილი (უფლების შეზღუდვის შესახებ) აცდენილია საკონსტიტუციო სასამართლოს რელიგიის თავისუფლებასთან დაკავშირებულ მიდგომებს.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს აზრით, მოქმედ რედაქციაში წარმოდგენილი რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის საფუძველი (“სხვათა უფლებების დასაცავად”) სუბიექტის დაცვის დამატებითი გარანტიაა, რადგან კონსტიტუცია უფლების შეზღუდვის შესაძლებლობას  შემოსაზღვრავს მხოლოდ სხვათა უფლებების დაცვის აუცილებლობით.[6] ამასთან, ეს ეხება მხოლოდ რწმენის გარეგან გამოხატულებას. ხოლო, რწმენის შინაგანი გამოხატულება (forum internum) აბსოლუტური ხასიათისაა და მისი შეზღუდვის მცდელობა დაუშვებელია.

საკონსტიტუციო სასამართლო აღნიშნავს, რომ რელიგიის თავისუფლება იმ უფლებათა კატეგორიას განეკუთვნება, რომლის შეზღუდვაც დაუშვებელია სახელმწიფო უშიშროების, უსაფრთხოების თუ სხვა საზოგადოებრივად მნიშვნელოვანი მიზნების მისაღწევად.[7]

2017 წლის კონსტიტუციური განხილვები და საპარლამენტო დისკუსიები  გვაფიქრებინებს, რომ ახალი ფორმულირება ორიენტირებულია რელიგიის თავისუფლებით დაცულ სფეროში არამართლზომიერი ჩარევისა და შეზღუდვის ფართო საფუძვლების შექმნისკენ.

კონსტიტუციის გადასინჯვის პროცესში გამოვლინდა მკაფიო მაგალითები, როცა ხელისუფლების სხვა და სხვა შტოს წარმომადგენლები რელიგიური გაერთიანებების მიმართ კონსტიტუციურ პრინციპებთან და სეკულარობის სტანდარტებთან შეუსაბამო დამოკიდებულებას ავლენდნენ,[8] რაც აჩენს მოლოდინს, რომ კონსტიტუციური პროექტის მე-16 მუხლის მე-3 ნაწილით (შეზღუდვის საფუძვლები) სახელმწიფო შესაძლოა არათანაზომიერად და უხეშად ჩაერიოს  რელიგიის თავისუფლებაში.

რისკებს ზრდის საჯარო პირთა და  სახელმწიფოს წარმომადგენელთა ქსენოფობიური განცხადებებიც.  იგივეს გვაფიქრებინებს კონსტიტუციური განხილვის ფარგლებში მიმდინარე დისკუსიებიც.  მაგალითად, თავდაცვის და უშიშროების კომიტეტის თავმჯდომარის, ი. სესიაშვილის აზრით, რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის შესახებ ახლებური დებულებით შესაძლებელი იქნება რელიგიური ორგანიზაციების შეზღუდვა, რომლებიც  “შენს სახელმწიფოს სახელმწიფოდ არ თვლიან და თავისი რელიგიური სახელმწიფოს ნაწილად მოიაზრებენ.” ი. სესიაშვილმა განაცხადა რომ ასეთი რელიგიური ორგანიზაციების რეგისტრაციის წინააღმდეგია და კონსტიტუციურ ცვლილებების პროექტში, რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის წარმოდგენილი დებულებაც აღნიშნულს დაუკავშირა.[9] ასევე, დამაფიქრებელია პარლამენტის თავმჯდომარის, ი. კობახიძის აზრიც, რომელიც რწმენის თავისუფლების სტანდარტის შესუსტების საჭიროებას ეხება.[10]

გასახსენებელია რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის თაობაზე აღმასრულებელი ხელისუფლების ბოლოდროინდელი მიდგომებიც. 2015 წელს მთავრობის მიერ შემუშავებულ საქართველოს სახელმწიფოს რელიგიური პოლიტიკის განვითარების სტრატეგიის პროექტში[11] საზღვრისპირა რეგიონებში მცხოვრები რელიგიური/ეთნიკური ჯგუფები განხილულნი არიან უსაფრთხოების ჭრილში: “აღნიშნული მდგომარეობა საქართველოს სახელმწიფოს განსაკუთრებულ გეოპოლიტიკურ ამოცანებს უყენებს; თავიდან აირიდოს მეზობელი რეგიონის ქვეყნების მხრიდან საქართველოს მოსახლეობის ეთნიკურ-რელიგიური მრავალფეროვნების გამოყენებით საქართველოს სახელმწიფოს შიდა პოლიტიკაში საკუთარი ინტერესების დაფიქსირების მცდელობა”.

სახელმწიფოს მსგავსი მიდგომების გათვალისწინებით, რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის საფუძვლად სახელმწიფო უსაფრთხოების და სხვა გარემოებების მითითება, რომლებიც შესაძლებელია გასცდეს ადამიანის უფლებების ფარგლებს, წარმოშობს ამ უფლებით დაცულ სფეროში  არათანაზომიერი ჩარევის მაღალ რისკს.

კონსტიტუციაში “აღმსარებლობის თავისუფლების” დაბრუნება

სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის მიერ მომზადებული პროექტით კონსტიტუციის მოქმედი რედაქციის მე-19 მუხლიდან (ცვლილებების პროექტის მე-16 მუხლი) ამოღებული იქნა სიტყვა “აღმსარებლობა”. შეთავაზებული დებულება აღიარებს მხოლოდ რწმენისა და სინდისის თავისუფლებას. აღნიშნული კრიტიკულად შეაფასა სახალხო დამცველმა, არასამთავრობო ორგანიზაციებმა და ვენეციის კომისიამ. შედეგად, საქართველოს პარლამენტმა გაიზიარა რეკომენდაციები კონსტიტუციის პროექტიდან სიტყვების “აღმსარებლობის თავისუფლება” ამოღებასთან დაკავშირებით და მეორე მოსმენით მიღებულ პროექტში კვლავ დააბრუნა.

ვენეციის კომისიის მოსაზრებით, აღმსარებლობის (რელიგიის) თავისუფლება - ერთ-ერთი ფუნდამენტური უფლებაა, რომელიც აღიარებულია ადამიანის უფლებათა აქტებითა და ევროპული ქვეყნების კონსტიტუციების უმრავლესობით. რწმენის თავისუფლება ზოგადი უფლებაა, რომელიც მრავალ კომპონენტს მოიცავს. შესაბამისად, კონსტიტუციის ცვლილებების პროექტის მე-16 მუხლში კონკრეტულად  აღმსარებლობის (რელიგიის) თავისუფლების ჩანაწერი, უფრო ცხადად წარმოაჩენდა მოცემული უფლების გარანტიებს.

ამასთან დაკავშირებით, TDI-ის პოზიციაც ანალოგიური იყო, რომელიც წერილობით წარედგინა ვენეციის კომისიას სხვა უფლებადამცველ ორგანიზაციებთან ერთად.[12] TDI-ის მიაჩნია, რომ კონსტიტუციის მე-19 მუხლიდან სიტყვების “აღმსარებლობის თავისუფლების” ამოღება ასუსტებს რელიგიის თავისუფლების კონსტიტუციურ გარანტიებს.

ამასთან, კონსტიტუციური პროექტის მეორე საპარლამენტო მოსმენის ფარგლებში, მე-16 მუხლში  “აღმსარებლობის თავისუფლების” დაბრუნება პოზიტიურად შესაძლოა შეფასდეს.

რელიგიის თავისუფლების შემოზღუდვა მართლმადიდებელი ეკლესიის როლით

საქართველოს პარლამენტმა არ გაიზიარა არასამთავრობო სექტორისა და სახალხო დამცველის შენიშვნები კონსტიტუციის პროექტის მე-8 მუხლთან დაკავშირებით, რომელიც მოქმედი დებულებისგან განსხვავებით, ერთ კონტექსტში, თანაზომად/თანაბარ სიკეთეებად განიხილავს რწმენის თავისუფლებას და მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს.[13]

კონსტიტუციური ცვლილებების განხორციელებამდე, მოქმედი რედაქციის მე-9 მუხლი, შინაარსობრივი თვალსაზრისით, ორ ნაწილად იყოფა: ნორმა იწყება სახელმწიფოს მიერ რწმენისა და აღმსარებლობის “სრული თავისუფლების” გამოცხადებით. მეორე ნაწილი კი, სრულდება საქართველოს ისტორიაში მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებული როლის აღიარებისა და ეკლესიის სახელმწიფოსგან დამოუკიდებლობის უზრუნველმყოფი განცხადებით.

კონსტიტუციური ცვლილებების შემდეგ, იგივე ნორმის წყობა შეიცვლება. კონსტიტუციური პროექტის თანახმად: “რწმენისა და აღმსარებლობის თავისუფლებასთან ერთად სახელმწიფო აღიარებს საქართველოს სამოციქულო ავტოკეფალური მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს[...]”

მოქმედი რედაქციის დებულება ორ სიკეთეს ცალ-ცალკე აღიარებს: ა) რელიგიის თავისუფლებას. ბ) მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს ისტორიაში და სახელმწიფოს დამოუკიდებლობაში.

კონსტიტუციური პროექტის ახალი დებულება ამისგან განსხვავებულად იკითხება. ის ქმნის ვარაუდის საფუძველს, რომ სახელმწიფომ რწმენის და აღმსარებლობის თავისუფლება შემოზღუდა მართლმადიდებელი ეკლესიის წვლილის აღიარებით, რაც უფლებრივი თვალსაზრისით, სტანდარტის გაუარესებისკენ გადადგმული ნაბიჯია.

TDI წარმოადგენს რამდენიმე შენიშვნას რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის შესახებ ახლად ჩამოყალიბებული კონსტიტუციური დებულების შესახებ:

  • ნეგატიურად უნდა შეფასდეს, კონსტიტუციური პროექტის მე-16 მუხლის მე-2 ნაწილში გათვალისწინებული რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის შესახებ “დამაზუსტებელი” ფორმულირება. სახელმწიფომ  რელიგიის თავისუფლების შეზღუდვის ფარგლები კი არ დაავიწროვა, არამედ პირიქით გააფართოვა. კონსტიტუციური პროექტის ეს დებულება რელიგიის თავისუფლებაში ფართო საფუძვლებით უხეში ჩარევის  რისკებს წარმოშობს;
  • ნეგატიურად უნდა შეფასდეს კონსტიტუციური პროექტის მე-8 მუხლი, რომლის მიხედვითაც  ერთ კონტექსტში, თანაზომად/თანაბარ სიკეთეებადა განხილული რწმენის თავისუფლება და მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებულ როლი. ეს იძლევა ვარაუდის საფუძველს, რომ სახელმწიფომ რწმენის და აღმსარებლობის თავისუფლება შემოზღუდა მართლმადიდებელი ეკლესიის წვლილის აღიარებით, რაც უფლებრივი თვალსაზრისით, სტანდარტის გაუარესებისკენ გადადგმული ნაბიჯია.
  • პოზიტიურად უნდა შეფასდეს სახელმწიფოს მიერ ვენეციის კომისიის, არასამთავრობო სექტორის და სახალხო დამცველის რეკომენდაციების გაზიარება კონსტიტუციის მე-19 მუხლში “აღმსარებლობის თავისუფლების” შენარჩუნებასთან დაკავშირებით.

მოვუწოდებთ სახელმწიფოს, დაიცვას ორ ინტერესს შორის ადეკვატური ბალანსი, რწმენის, სინდისის და აღმსარებლობის შეზღუდვის საფუძვლად განიხილოს მხოლოდ კონსტიტუციით და საერთაშორისო ნორმებით გარანტირებული სხვათა უფლებების დაცვა და ახლად ჩამოყალიბებული ლეგიტიმური მიზნებით არ შექმნას არათანაზომიერად რელიგიის თავისუფლების  შეზღუდვის საფრთხეები, რომელიც ვერ დააკმაყოფილებს აუცილებლობის ტესტს და უხეშად ჩაერევა კონსტიტუციის მე-19 მუხლის 1 ნაწილის (კონსტიტუციური პროექტის მე-16 მუხლის 1 ნაწილი) დაცულ სფეროში.

 

[1] პროექტი - საქართველოს კონსტიტუციური კანონი „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილების შეტანის შესახებ“; http://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/152668

[2] ვენეციის კომისიის შეფასება რელიგიის თავისუფლების შესახებ; http://tdi.ge/ge/statement/veneciis-komisiis-shepaseba-religiis-tavisuplebis-shesaxeb#_ftn1

[3] საქართველოს კონსტიტუციური კანონის პროექტი - „საქართველოს კონსტიტუციაში ცვლილების შეტანის შესახებ“ , http://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/152668

[4] “ქართული ოცნება” კონსტიტუციით რწმენის თავისუფლების დაცვის სტანდარტს ამცირებს; http://netgazeti.ge/news/203242/

[5] Nolan and K. v. Russia, Application no. 2512/04

[6]  საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2004 წლის 11 მარტის #2/1/241 გადაწყვეტილება

[7] საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2011 წლის 22 დეკემბერი #1/1/477 გადაწყვეტილება

[8]მაგ: ფოფხაძე -მართლმადიდებლობა არის და იქნება ჩვენი ისტორიის განმსაზღვრელი და მამოძრავებელი;  http://netgazeti.ge/news/202935/

[9] სესიაშვილი: კონსტიტუციაში რწმენის შეზღუდვაზე ჩანაწერი “ბიბლიურ თავისუფლებას” არ უკავშირდება; http://netgazeti.ge/news/203303/

[10] “ქართული ოცნება” კონსტიტუციით რწმენის თავისუფლების დაცვის სტანდარტს ამცირებს; http://netgazeti.ge/news/203242/

[11] http://religion.geo.gov.ge/geo/document/saqartvelos-saxelmtsifos-religiuri-politikis

[12] მიმართვა ვენეციის კომისიას რელიგიის თავისუფლებასთან დაკავშირებით კონსტიტუციურ ცვლილებებზე; TDI, http://tdi.ge/ge/news/426-mimartva-veneciis-komisias-religiis-tavisuplebastan-dakavshirebit-konstituciur-cvlilebebze

[13] მოქმედი: საქართველოს სახელმწიფოსა და საქართველოს სამოციქულო ავტოკეფალური მართლმადიდებელი ეკლესიის ურთიერთობა განისაზღვრება კონსტიტუციური შეთანხმებით. კონსტიტუციური შეთანხმება სრულად უნდა შეესაბამებოდეს საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებულ პრინციპებსა და ნორმებს, კერძოდ, ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა სფეროში. (მ.9. პ. 2)
წარმოდგენილი ცვლილება: რწმენისა და აღმსარებლობის თავისუფლებასთან ერთად, სახელმწიფო აღიარებს საქართველოს სამოციქულო ავტოკეფალური მართლმადიდებელი ეკლესიის განსაკუთრებულ როლს საქართველოს ისტორიაში და მის დამოუკიდებლობას სახელმწიფოსაგან. საქართველოს სახელმწიფოსა და საქართველოს სამოციქულო ავტოკეფალური მართლმადიდებელი ეკლესიის ურთიერთობა განისაზღვრება კონსტიტუციური შეთანხმებით, რომელიც სრულად უნდა შეესაბამებოდეს საერთაშორისო სამართლის საყოველთაოდ აღიარებულ პრინციპებსა და ნორმებს. (მ.8.)

 

ივლ/1706